“十四五”时期，是我国金融风险防范化解历程中极不平凡的五年。央行数据显示，截至2025年6月末，我国参加存款保险的金融机构有3554家，相比2020年末的4025家少了470多家。此外，随着新一轮省联社改革加速推进，2022年以来已有10地组建了新的省级农信机构。
数量减少、整合加速是近年来我国中小银行改革化险的一个显性结果，也成为金融风险防范化解的重要缩影。
“十四五”规划提出实施金融安全战略。回顾来看，从房地产、地方债务、中小银行等重点领域风险及外部冲击化解，到金融稳定保障体系建设，过去五年间，我国构建起了更加坚实的对内对外金融“防火墙”。
展望“十五五”，上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚对第一财经表示，我国金融风险防范与化解面临新环境、新挑战，需要在存量风险化解与增量风险应对并重的基础上，不断完善内外双循环下的化险资源体系和外部风险应急预案，持续提升金融体系韧性。
机构改革化险路径探索更加深入
近年来，我国在遏制宏观杠杆率过快上升势头、处置高风险企业集团和高风险金融机构、压降影子银行风险等领域加速加力，防范化解金融风险持续深入，稳健的金融体系底盘得以不断夯实。
“十四五”规划提出，防范化解影子银行风险，有序处置高风险金融机构。在这个过程中，以中小银行为代表的金融机构改革化险工作备受关注。
今年是“十四五”规划的收官之年，这些目标进展如何？高风险金融机构处置取得了哪些成果？
曾刚总结说，“十四五”时期，我国金融体系面临着复杂多变的国际环境和经济结构深度调整的国内挑战。为了防范化解金融风险，保障经济高质量发展，政策制定和监管执行不断提质升级，从顶层设计到执行机制均有一系列突破和进步，取得了显著进展。
招联首席研究员、上海金融与发展实验室副主任董希淼对第一财经表示，从央行披露的评级结果看，我国高风险金融机构主要呈现三个方面特点：一是数量和占比整体呈下降趋势，数量从2019年三季度的649家峰值水平下降了一半；二是从机构类型来看，主要集中在农信机构和村镇银行；三是从地区分布来看，各地区风险状况差异较大，绝大多数省份存量风险已压降，存量高风险机构主要集中在四个省份（截至2021年末数据）。
据央行披露数据，截至2018年~2023年底，评级为8-D级的高风险金融机构数量分别为587家、545家、442家、316家、346家、357家，占参评机构的资产比例呈下降趋势。截至2023年第四季度，全国3936家参评银行中，有3579家机构评级处于安全边界内，资产占银行业总资产比例超过98%，357家高风险机构较高峰时期减少近300家，资产占比为1.78%。
2022年3月，央行金融稳定局发表文章《金融风险日趋收敛 稳定基础更加牢靠》，提出高风险机构“‘十四五’期末有望压降至200家以内”。“这表明，（以此测算）在2025年底之前我国还将压降百余家高风险机构。”董希淼说。
中小金融机构是我国金融体系的重要组成部分，对区域经济发展、社会稳定以及金融生态完善起着不可或缺的作用。“十四五”期间，中小金融机构改革化险工作力度明显加大、节奏明显加快，方式主要包括补充资本、重组合并、市场退出等。
在推进少数高风险中小银行相对集中的省份制定并落地实施改革化险方案的同时，针对农信系统推进的新一轮农村信用社改革是重头戏。
2022年以来，已有浙江、辽宁、河南、山西、四川、广西、海南、江苏、江西、内蒙古10地按照“一省一策”原则，成立了省级农商联合银行或省级农商银行，对加快村镇银行结构性重组、化解区域中小银行风险起到了关键作用。
对内对外筑牢完全垫
“十四五”规划提出，深化金融供给侧结构性改革，要完善存款保险制度。2022年3月，政府工作报告在防范化解重大风险方面首次提出“设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患”。
在曾刚看来，“十四五”期间，充实和完善金融风险化解的资源保障体系是风险防范化解的一项核心举措。
2025年也是我国《存款保险条例》施行十周年。曾刚表示，过去五年，作为保护存款人权益、防范系统性风险的重要屏障，存款保险基金得到加强，基金规模持续扩容，覆盖面和管理透明度进一步提升。
“存款保险基金的缴费机制、风险早期识别和处置能力、信息公开以及与其他风险化解工具的衔接等方面均有实质进步。”曾刚举例说，针对中小银行风险，相关部门优化了风险监测和早期干预流程，通过提升基金资金动用灵活性，为局部流动性压力提供了有效缓冲。
金融稳定保障基金与发挥常规风险处置作用的存款保险基金、行业保障基金共同构成我国金融安全网的重要组成部分。
曾刚强调，金融稳定保障基金定位为中央掌握的应对重大金融风险的资金，与存款保险基金和相关行业保障基金形成“双层运行、协同配合”的机制，实现了从风险早期预警到危机处置的全流程闭环，为金融机构的风险处置、兼并重组乃至有序出清提供了明确机制保障。
“随着《金融稳定法》制定，我国逐步构建起全方位的金融风险防范法治框架。该法明确各方权利、义务和责任，为金融风险防范、化解和处置提供法律依据。”曾刚说，过去通过法治化、市场化的方式，我国已经有效处置了一系列风险事件，稳妥推进了城市商业银行、农村信用社改革化险，果断依法处置了部分地方村镇银行风险。
对内充实化险资源，夯实金融安全底盘；对外则完善外部风险应对预案，提升系统抗冲击力。
“十四五”规划提出，完善跨境资本流动管理框架，加强监管合作，提高开放条件下风险防控和应对能力。加强人民币跨境支付系统建设。
外部风险因素复杂多变是“十四五”后期中国金融环境的一大特征。面对地缘政治冲突、部分发达经济体货币政策分化、全球金融市场波动加剧等外部不确定性，我国也在不断完善外部压力情景分析和应急预案。
曾刚表示，我国外汇管理等领域的法律法规不断升级完善，跨境资本流动监测和预警更加精准有效，外汇储备运用和风险对冲工具更加多元，都为外部冲击下的金融稳定提供了坚强支撑。
“此外，推动金融机构海外业务审慎经营、强化金融基础设施对外合作，也增强了我国金融体系面对全球风险的防护能力。”曾刚说。
“十五五”重点在哪里
2025年政府工作报告首次提出，“一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展”，这与以往侧重风险处置的表述有所不同。
“相比之下，今年《政府工作报告》强调‘一体推进’，既体现党和国家对化解中小金融机构风险的重视，又突出下一阶段中小金融机构转型发展的重要意义。”董希淼说。
怎样看待风险处置和转型发展之间的关系？展望“十五五”，如何一体推进化险与发展？
在董希淼看来，处置风险与转型发展是当前中小金融机构的两大任务，处置风险为转型发展奠定基础，转型发展为处置风险创造有利条件。虽然近年来高风险机构数量和占比明显下降，但剩下来的基本上是“硬骨头”，后续处置化险的难度更大，挑战更多。
“在我国，高风险机构主要集中在农信机构、村镇银行等中小银行。所以，在兼并重组、处置不良之外，更重要的是采取切实有效措施，优化发展环境，推动中小银行稳健发展，从根本上防范高风险机构产生。这是治本之策。”他强调，从长远看，中小金融机构高质量发展是防范化解风险的根本举措。
“下一阶段，中央和地方都需要转变观念理念，以改革精神加快推进中小金融机构转型发展，积极稳妥处置好中小金融机构风险，并从根源上解决中小金融机构发展的体制机制问题。”他说。
董希淼从五方面提出建议：第一，重视中小银行作用，对中小银行进行准确定位，采取措施防范大型银行非市场化过度下沉给中小银行带来的“挤出效应”；第二，实施差异化监管，优化中小银行政策环境，支持中小银行发挥市场化机制优势，稳步推进产品和服务创新，并从税收、财政等方面加大支持力度；第三，支持中小银行拓宽资金来源，增强资本实力；第四，支持中小银行进一步提升服务能力，用好金融科技，培养一批“专精特新”中小银行，着力改变中小银行多而不强的现状；第五，完善金融法治以保障中小金融机构风险处置，包括加快出台《金融稳定法》、尽快制定存款保险基金管理使用实施细则、设立并充实金融稳定保障基金等。
事实上，2025年政府工作报告已提出，“充实存款保险基金、金融稳定保障基金等化险资源”“完善应对外部风险冲击预案，有效维护金融安全稳定”；央行《中国金融稳定报告（2024）》则提到，“扩大存款保险基金及其他行业保障基金、金融稳定保障基金资金积累”，发挥行业保障基金市场化、法治化处置平台作用，强化存款保险专业化风险处置职能。同时，要继续做好金融支持融资平台债务风险化解工作，持续完善房地产金融宏观审慎管理，稳妥处置地方中小金融机构风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
在央行和国家金融监督管理总局的2025年相关工作会议部署中，也能够看到金融风险防范化解决胜“十四五”、谋篇“十五五”，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系的信心与决心。
展望“十五五”，曾刚认为，相关部门可以从四个方面发力：一是进一步完善多层次金融安全网；二是加强外部风险冲击应对能力；三是稳步推进金融体制与工具创新；四是强化国际合作和数字化赋能。
“‘十五五’期间，我国预计将增强存款保险制度的专业化风险处置职能，加强金融稳定保障基金的资金积累，使之成为处置重大金融风险的有力工具。金融安全网将更加注重事前预防与事中干预，建立风险早期识别、早期干预和早期处置机制。”曾刚说。
当下，不确定性已经成为世界经济的主题。面对动荡的全球经济格局和日趋复杂的地缘政治环境，曾刚建议，一方面要完善应对外部风险冲击预案，增强跨境资本流动监测和管理能力，加强国际金融监管合作，以更加开放和包容的态度强化与国际金融组织、主要经济体央行的沟通合作，提升我国在全球金融规则制定中的积极性和话语权；另一方面，要提高金融机构风险识别和管理能力，并利用大数据、人工智能等数字化手段，提升风险识别和处置的智能化、前瞻性水平。
毫无疑问，从顶层设计到操作机制、化险资源，我国“十四五”时期防范和化解金融风险取得的阶段性成果，为后续高质量发展打下了稳固基础。面向“十五五”，仍需在存量风险化解与增量风险应对并重的基础上，对内对外持续提升金融体系韧性，助力实体经济行稳致远。
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