百年变局之下，全球跨国投资形势和投资政策出现显著变化，对全球生产体系和中国对外直接投资产生深远影响。面对全球化逆流，中国坚持高水平对外开放，对外直接投资持续稳步发展，企业对外投资的方式、区域、领域、路径、目的、业态、平台等方面呈现新趋势、新特征，对对外投资管理服务体系提出了新要求。本文通过梳理近年来跨国投资政策的重大变化，基于统计数据研判中国对外直接投资的新特征、新趋势，分析中国企业“走出去”面临的挑战，并在此基础上提出进一步推动中国对外直接投资高质量发展的对策建议。
中国企业“走出去”面临的挑战
中国对外直接投资经过二十多年的快速发展，积累了较为丰富的跨国投资经营经验和位居全球前三的海外资产存量。但在国际地缘政治风险高企、全球跨国投资增长乏力、全球产业链供应链加速重构、发达经济体外资安全审查增多、热门赛道国际竞争加剧等不利因素的影响下，企业“走出去”仍然面临着较大的挑战。政府和企业应高度重视这些挑战，及时审慎研判相关风险并加以有效应对，保障海外资产安全，促进中国对外直接投资的持续健 康发展。
（一）地缘政治风险干扰对外投资决策
乌克兰危机和巴以冲突持续不断，大国之间竞争加剧以及多国选举结果的不确定性，使得地缘政治紧张局势带来的社会和经济不稳定状况仍将持续。世界经济论坛发布的《2024年全球风险报告》称，2024年包括英国、美国在内的占全球GDP约60%的国家或地区举行选举，全球40多亿人口成为选民，地缘政治问题已成为各国央行和主权财富基金的首要担忧；在全球风险认知调查中，2/3的受访者认为“未来十年内，多极秩序将占据主导地位，中等强国和大国在制定和执行现行规则和规范的同时也在互相竞争”。地缘政治风险使得跨境资本和技术流动受阻，全球投资正在沿着地缘政治的边界出现分化。例如在2023年，40%的已宣布FDI项目发生在不结盟国家。持续发酵的地缘政治风险将对跨国投资流向产生深远影响。百年未有之大变局下，国际力量“东升西降”引发地缘政治经济格局深刻变化，现有国际规则体系和治理体系遭受冲击，企业国际化经营面临的不确定性因素增加，防控对外投资风险的难度加大。
（二）全球跨国投资增长乏力冲击投资信心
尽管疫情对全球贸易和投资活动的冲击已经消退，但国际投资增长仍面临较大下行压力。受高通胀、高利率、美元升值以及地缘政治等因素影响，国际投资增长放缓。《世界投资报告2024》发布的最新数据显示全球外国直接投资在2010年左右开始放缓，它不再与全球贸易和国内生产总值同步。2023年全球外国直接投资较2022年继续下降1.8%至1.3万亿美元。其中，流入发展中国家和地区的外国直接投资额下降6.7%至8674亿美元，流入发达经济体的外国直接投资在2022年低基数的基础上有所增长，但较2021年大幅下降36.5%至 4644亿美元。联合国贸易和发展会议预计，全球外国直接投资下行压力将继续存在，这一长期趋势将对中国企业开展对外直接投资的信心产生不利影响。
（三）全球产业链供应链加速重构增加投资成本
近年来，全球经济格局深度调整，全球生产体系加速重构，产业链供应链的安全稳定受到空前重视。发达经济体考虑应急保障、经济发展、社会民生等因素，纷纷通过法律法规、补贴政策以及政治手段，促使制造业回流和跨国公司调整生产布局。
据国际货币基金组织（IMF）统计，新冠疫情以来全球各国产业政策增多，全球实施了近 2500项新的干预性产业政策，是疫情前的3倍多。美国等发达国家通过强化多边伙伴关系实现“去风险化”，加强供应链预警系统建设，国际贸易投资动机由提升效率转向保障安全。2023年5月，美国和欧盟在美欧贸易和技术理事会（TTC）下建立了半导体供应链中断预警系统，两大经济体共享供应链信息，提前识别和应对半导体供应链问题。8月，美国与日本、韩国启动关键矿物和充电电池等关键材料供应链预警系统，并建立机制快速共享关键供应链中断信息。此外，美国还与墨西哥、加拿大、澳大利亚、英国等国家合作，检测和应对关键部门的供应链中断问题。2023年11月，通过印度—太平洋经济繁荣框架（IPEF），美国与亚太地区的13个国家达成了供应链协议，加强关键矿物和能源供应链的多样性和竞争力。在此背景下，全球供应链持续加速重构，中国“走出去”企业在关键矿产、半导体、数据信息等领域的投资合作空间将面临新的挑战，对外投资合作的区域布局和发 展模式将产生重大调整，由此造成全球布局成本的提升。与此同时，中国产业转移流出风险也在上升（洪俊杰等，2024；韩佳容等，2024），这些都值得密切关注。
（四）发达经济体外资安全审查增加投资风险
近年来，部分发达经济体收紧外资安全审查，阻碍外资的政策不断增多、力度不断加严。据联合国贸发组织统计，2024年进行外国直接投资审查的国家外资流入占全球外国直接投资的一半以上，外资存量占全球外国直接投资存量的3/4。除美国持续加大外资安全审查力度外，欧盟及其成员国、英国、加拿大、澳大利亚等经济体也开始强化外资安全审查。欧盟于2023年发布首份《欧洲经济安全战略》，通过《外国补贴条例》对中国国有企业和部分民企投资构成限制；通过《关键原材料法案》，计划在2030年实现关键原材料供应多元化；2024年“欧洲经济安全一揽子计划”提出修订《欧盟外商直接投资审查条例》加大安全审查力度，包括拟要求所有成员国制定审查工具，扩大审查范围。德国修订《对外经济法》和《对外经济条例》，收紧了对外商并购德国企业的审查标准，并扩大了审查的适用范围。加拿大出台《关键矿产投资政策》等文件，在关键矿产领域针对外商投资安全审查力度不断加强。从中长期看，部分发达经济体恐将持续加大外资安审力度，“走出去”企业面临的外资安全审查风险加大。
（五）热门赛道国际竞争加剧提高投资门槛
绿色经济、数字经济等产业引领的新一轮科技革命和产业变革是影响百年大变局的重要变量（王一鸣，2020）。围绕着热门科技赛道，多国竞相出台产业政策，设置投资壁垒，以保护本国产业发展。例如，在绿色经济相关产业政策方面，2023年1月，美国《通胀削减法案》正式生效，该法案规定美国将在气候和清洁能源领域投资约3700亿美元。随后，欧盟委员会发布“绿色协议产业计划”，支持建设可预测和简洁高效的绿色管理体系、提升绿色转型技术等。2023年8月，“欧盟电池条例”正式生效，推出了包括电池碳足迹、电池护照、供应链尽职调查等在内的监管举措，提高了欧盟以外地区新能源汽车及电池产品进入欧盟市场的门槛。2023年10月，欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM）启动，过渡期结束后，进口商需要为其进口产品的排放支付费用。随着各国政府和企业持续加大绿色经济研发和投资力度，绿色经济领域的国际竞争将日趋激烈，为中国绿色产业“走出去”企业带来挑战。
数字经济领域的国际竞争同样十分激烈。在产业政策方面，2022年，美国推出《国家先进制造业战略》，大力推进“数字化制造”与“智能化制造”。2023年1月，欧盟《2030年数字十年政策方案》正式生效；同年10月，欧洲首台百亿亿次的超大规模超级计算机在德国与法国两地部署，使人工智能和海量数据分析的应用范围进一步扩大。欧盟和美国先后出台了《通用数据保护条例》《数字服务法案》《数字市场法案》等法规，对数据使用设定了严格的监管规则。数字技术企业跨国投资经营面临的管辖冲突风险和合规审查风险会更加突出，合规成本也将增加。这反映了数字经济领域日新月异的发展，需要相关企业密切关注、加速研发、提早布局。此外，一些传统领域的跨国企业也加入数字经济发展大潮中，重新审视、调整全球生产经营模式。例如，传统电气行业跨国公司正在进行核心制造业务的转型，调整全球产业布局，立志打造全球制造互联、万物互联的领军企业。这意味着传统领域的“走出去”企业同样面临迫切的数字化转型竞争。
政策建议
中国企业出海既要积极主动，也要理智慎重，需要做好国际市场、法律法规、税务财务、安全形势、环保规定等多方面的准备。而这些专业知识的准备有赖于强大的对外投资服务业予以支撑，也需要高水平的对外投资管理服务体系予以保障。因此，政策制定有必要在遵循市场规律的前提下，继续坚持服务国内大循环的目标导向，进一步完善和保障对外投资体制机制、提升对外投资便利化水平、健全对外投资管理服务体系、引导对外投资合理布局。
（一）完善促进和保障对外投资体制机制
一是要加强推进对外投资立法研究。积极借鉴国际上有关国家的立法经验，结合我国对外投资发展现状、特点，设计符合中国国情的对外投资法律框架，切实将对外投资工作纳入法治化、规范化发展轨道，不断提升对外投资治理能力和水平。
二是应做好对外投资行业分析监测。全面调研收集产业转移面临的现实问题和政策诉求，加快制定应对产业转移和外迁的监测预警体系。对非正常原因导致的对外投资加以限制和引导，防止“连根拔起”式的全产业链外迁。
三是完善企业对外投资全生命周期管理，及时发现趋势性、苗头性问题，发出风险提示，保障对外投资的健康有序发展。
（二）提升对外投资便利化水平
积极修订和签订多双边协定。继续做好积极修订和签订更多避免双重征税协定，重点考虑制定双向税收饶让制度（武芳，2024）。继续推进双边投资协定的更新，把部分中资企业参与的重大投资项目中遇到的典型问题纳入制度性解决框架。加快签订范围更广、层次更高的双边及多边自由贸易协定和自由投资协定，加快对原有协定的升级，与东道国共同构建透明、合理、互惠共赢的国际经贸规则体系。
加强与重点国家（地区）营商规则对接。参照发达国家营商环境发展模式，积极推进中国与东道国展开多双边营商规则的谈判，协调共同建立国际化、社会化和法治化的高效、透明、安全、公平的营商环境。
继续完善走出去综合服务平台。结合走出去企业需求，在现有的走出去综合服务平台基础上，进一步纳入智库、行业协会、专业服务机构在内的多元服务主体，搭建集经济、金融、法律、会计、税务、保险、人力资源、信息、知识产权、风险防范等方面专业知识于一体的走出去综合服务平台，为企业开展对外投资提供全链条服务。
（三）健全对外投资管理服务体系
一是加强面向企业的信息咨询、能力建设等对外投资公共服务，指导帮助企业提升国际化经营能力，掌握国际规则，适应海外投资环境。
二是发挥政府间对话机制作用，就企业在境外遇到的困难与诉求，与东道国协商合理解决方案，为企业走出去营造良好外部环境。
三是加强对境外政治、经济、社会、法律、安全等领域重大风险监测预警，指导境外企业和项目强化安保措施，健全突发事件应急处置机制，保障我国境外人员和资产的安全与合法权益。
（四）引导对外投资合理布局
2023年，全球能源和大宗商品价格大幅上涨，相关制造业企业生产成本增加，但由于全球经济持续低迷，总需求不足，中国制造产品利润受到严重挤压，甚至被美西方恶意指责为“产能过剩”，进而施加各种打压手段，极大削弱了中国产品的竞争力和中资企业盈利能力。有关部门、商协会、智库及专业咨询机构应引导企业合理把控对外投资节奏，引导走出去企业有序竞争，灵活稳慎采用棕地投资、KD合作、带料加工等方式巩固欧洲市场，妥善应对贸易壁垒。应加强对“走出去”企业的协调和引导，建立同行之间的产业联盟，避免中国企业在海外打价格战，恶化经营绩效。
（作者李育来自商务部国际贸易经济合作研究院，本文仅代表作者个人学术观点，与所供职单位无关。本文首发于《财经智库》2024年12月号，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有编辑和删节。）
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